¿Cómo se crean, modifican y suprimen los órganos y unidades administrativas?

La Ley de Régimen Jurídico del Sector Público incorpora, en la línea de lo dispuesto por la anterior Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración del Estado, la distinción esencial entre unidades y órganos administrativos. Dedica, en concreto, su artículo 59 a la determinación del régimen jurídico aplicable a su creación, modificación y supresión.

Frente a la unidad administrativa, elemento organizativo básico de la estructura orgánica correspondiente, el órgano administrativo se caracteriza por sumar un plus o elemento adicional. No en vano, tal y como se desprende de los artículos 5.1 y 56.1 de la Ley, se trata de una unidad a la que se atribuyen funciones con efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo.

De ahí que sean, en consecuencia, mayores los requerimientos para la creación de los órganos administrativos que para la de las unidades administrativas. Así, por lo que se refiere a la organización central de la Administración General del Estado, el artículo 57.3 de la Ley atribuye al Presidente del Gobierno la determinación, mediante Real Decreto, del número, la denominación y el ámbito de competencia respectivo de sus órganos superiores, esto es, de los Ministerios y las Secretarías de Estado.

En cambio, la creación, modificación o supresión de los órganos directivos de cada Ministerio, en concreto, de las Subsecretarías, las Secretarías Generales, las Secretarías Generales Técnicas, las Direcciones Generales, las Subdirecciones Generales, u otros órganos similares a los anteriores, se sustancia, conforme al artículo 59.1 de la Ley, por medio de Real Decreto del Consejo de Ministros, a iniciativa del Ministro interesado y a propuesta, en todo caso, del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas.

Por lo que se refiere, en fin, a la creación, modificación y supresión de los órganos de nivel inferior a la Subdirección General, se remite a Orden del Ministro respectivo, previa autorización del Ministro de Hacienda y Administración Pública.

En cuanto a las unidades administrativas, que no tienen la consideración legal de órganos administrativos, se crean, modifican y suprimen a través de las relaciones de puestos de trabajo, que se aprobarán, tal y como detalla el artículo 56.3 de la Ley, “de acuerdo con su regulación específica”, remitiendo así al artículo 74 del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Ley 7/2007, de 12 de abril, que establece que “las Administraciones públicas estructurarán su organización a través de relaciones de puestos de trabajo u otros instrumentos organizativos similares que comprenderán, al menos, la denominación de los puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o escalas, en su caso, a que estén adscritos, los sistemas de provisión y las retribuciones complementarias”, garantizándose, en todo caso, la publicidad de estos instrumentos.

De esta forma y a pesar de las críticas suscitadas al efecto por la utilización de la relación de puestos de trabajo como instrumento de organización administrativa, el legislador apuesta por su virtualidad para la reestructuración de la Administración; una opción expresamente avalada, por lo demás, por la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de febrero de 1997 (rec. 1352/1990), al refrendar su consideración como instrumento técnico a través del que se realiza la ordenación del personal de acuerdo con las propias necesidades de los servicios.