¿Cuáles son las principales novedades de la Ley?
La principal novedad, sin duda, es que se ciñe al procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, separándose del régimen jurídico, que se regula en una nueva Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (Ley 40/2015, de 1 de octubre).
De acuerdo con su exposición de motivos, establece una regulación completa y sistemática de las relaciones “ad extra” entre las Administraciones y los administrados, tanto en lo referente al ejercicio de la potestad de autotutela y en cuya virtud se dictan actos administrativos que inciden directamente en la esfera jurídica de los interesados como en lo relativo al ejercicio de la potestad reglamentaria y la iniciativa legislativa. Las relaciones “ad intra” de las Administraciones públicas se regulan en la nueva Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, constituyéndose así los dos ejes fundamentales en que se articula la reforma del ordenamiento jurídico público que se opera.
La segunda novedad que merece ser destacada es la simplificación administrativa. El procedimiento administrativo debe ser el más simple y menos burocrático posible y, por ello, manda al legislador sectorial a que “Sólo mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento, y de manera motivada, podrán incluirse trámite adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley” (artículo 1.2). “Reglamentariamente –continúa señalando este mismo precepto– podrán establecerse especialidades del procedimiento referidas a los órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar”. Se contempla una tramitación simplificada del procedimiento administrativo común en el artículo 96.
La tercera novedad que resalta de la Ley es la relativa a la implantación de la gestión electrónica del procedimiento administrativo, hasta el punto de que también podría denominarse Ley del Procedimiento Electrónico. A estos efectos, se crearán en cada Administración registros electrónicos de apoderamientos para designar representantes ante la Administración (artículo 6.1) que deberán ser plenamente interoperables entre sí, de modo que se garantice su interconexión, compatibilidad informática, así como la transmisión telemática de las solicitudes, escritos y comunicaciones que se incorporen a los mismos (artículo 6.2).
Las personas físicas podrán elegir en todo momento si se comunican con las Administraciones públicas por vía electrónica o no (artículo 14.1). Sin embargo, las personas jurídicas, las entidades sin personalidad jurídica, quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera la colegiación obligatoria, quienes representen a un interesado que esté obligado a relacionarse electrónicamente con la Administración, y los empleados de las Administraciones públicas para los trámites y actuaciones que realicen con ellas por razón de su condición de empleado público, están obligadas a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones públicas (artículo 14.2).
Se dispone la obligación de todas las Administraciones públicas de contar con un Registro Electrónico General o, en su caso, adherirse al de la Administración General del Estado (artículo 16.1).
En materia de archivos, se introduce como novedad la obligación de cada Administración pública de mantener un archivo electrónico único de los documentos que correspondan a procedimientos finalizados (artículo 17.1), así como la obligación de que los documentos electrónicos deberán conservarse en un formato que permita garantizar la autenticidad, integridad y conservación del documento (artículo 17.2).
Se garantiza que los interesados puedan relacionarse con la Administración a través de medios electrónicos, para lo que pondrán a su disposición los canales de acceso que sean necesarios así como los sistemas y aplicaciones que en cada caso se determinen (artículo 12.1). Además, si alguno de los interesados no dispone de los medios electrónicos necesarios, su identificación o firma electrónica en el procedimiento administrativo podrá ser válidamente realizada por un funcionario público mediante el uso del sistema de firma electrónica del que esté dotado para ello. En este caso, será necesario que el interesado que carezca de medios electrónicos se identifique ante el funcionario y preste su consentimiento expreso para esta actuación, de la que deberá dejar constancia para los casos de discrepancia o litigio (artículo 12.2).
En esta misma materia, una de las novedades más sobresalientes es la separación de los medios de identificación electrónica y de firma electrónica y la simplificación de los medios para acreditar una y otra. Esta división se basa en el Reglamento (UE) 910/2014, del parlamento y del Consejo, de 23 de julio de 2014, relativo a la identificación electrónica y los servicios de confianza para las transacciones electrónicas en el mercado interior. La identificación permite verificar la identidad del interesado (artículo 9), mientras que la firma permite acreditar su voluntad y consentimiento (artículo 10), disponiendo, asimismo, con carácter general la suficiencia de la identificación, y se exigirá la firma cuando deba acreditarse la voluntad y consentimientos del interesado.
Constituye una novedad la inclusión en el objeto de la Ley de la regulación de un procedimiento de elaboración de normas con carácter básico en alguno de sus elementos que luego desarrolla el Título VI. En efecto, la Ley manifiesta que “tiene por objeto regular… los principios a los que ha de ajustar el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria (artículo 1,1). Después, el Título VI, bajo la rúbrica “De la iniciativa legislativa y de la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones”, regula los principios de buena regulación, que exige que en el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, las Administraciones públicas actuarán de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia (artículo 129); la necesidad de evaluación normativa y adaptación de la normativa vigente a los principios señalados (artículo 130); la planificación normativa, que se llevará a cabo mediante la publicación anualmente de un Plan Normativo que contendrá las iniciativas legales o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación al año siguiente (artículo 132); y la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas con rango de ley y de reglamentos donde destaca la necesidad de recabar, con carácter previo a la elaboración de la norma, la opinión de ciudadanos y empresas acerca de los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa, la necesidad y oportunidad de su aprobación, los objetivos de la norma y las posibles soluciones alternativas de regulación (artículo 133).
En materia de plazos también existen novedades dignas de destacar. Así, resalta la introducción del cómputo de plazos por horas: “Salvo que por Ley o en el Derecho de la Unión Europea se disponga otro cómputo, cuando los plazos se señalen por horas, se entiende que éstas son hábiles. Se entiende que son hábiles todas las horas del día que formen parte de un día hábil” (artículo 30.1); y, asimismo, la declaración de los sábados como días inhábiles (artículo 30.2), de manera que se unifican los plazos administrativos con los judiciales.
En materia de notificaciones también se introducen novedades sobresalientes. Las notificaciones se practicarán preferentemente por medios electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado resulte obligado a recibirlas por esta vía (artículo 40.1). Se realizarán en sede electrónica o dirección electrónica habilitada única, según corresponda. Se incrementa la seguridad jurídica de los interesados estableciendo nuevas medidas que garantizan el conocimiento de la puesta a disposición de las notificaciones. A estos efectos, se establece que las Administraciones públicas enviarán un aviso al dispositivo electrónico y/o la dirección de correo electrónico del interesado que éste haya comunicado, informándole de la puesta a disposición de una notificación en la sede electrónica de la Administración u Organismo correspondiente o en la dirección electrónica habilitada única (artículo 41.6).
En cuanto a la práctica de notificaciones a través de medios electrónicos, se practicarán mediante comparecencia en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante, a través de la dirección electrónica habilitada única o mediante ambos sistemas, según disponga cada Administración u Organismo (artículo43.1).
En las disposiciones del procedimiento administrativo común, encontramos entre sus principales novedades que los anteriores procedimientos especiales sobre potestad sancionadora y responsabilidad patrimonial se han integrado como especialidades del procedimiento administrativo común (artículos 63, 64, 65, 67, 81, 85, 89, 90, 91 y 92), si bien los principios generales de estas materias, en cuanto que atañen a aspectos más orgánicos que procedimentales, se regulan en la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público. Este planteamiento es coherente con el objetivo de simplificación de los procedimientos administrativos.
Además de incorporarse en esta materia el uso generalizado y obligatorio de medios electrónicos, se incorpora también un nuevo capítulo relativo a la tramitación simplificada del procedimiento administrativo común, donde se establece su ámbito subjetivo de aplicación, el plazo máximo de resolución que será de treinta días y los trámites de que constará. Si en un procedimiento fuera necesario realizar cualquier otro trámite adicional, deberá seguirse entonces la tramitación ordinaria (artículo 96).
Por último, en cuanto a la revisión de los actos administrativos se mantienen las mismas vías previstas en la anterior Ley, permaneciendo por tanto la revisión de oficio y la tipología de recursos administrativos existentes hasta la fecha. No obstante, cabe destacar como novedad la posibilidad de que cuando una Administración deba resolver una pluralidad de recursos administrativos que traigan causa de un mismo acto administrativo y se hubiera interpuesto un recurso judicial contra una resolución administrativa o contra el correspondiente acto presunto desestimatorio, el órgano administrativo podrá acordar la suspensión del plazo para resolver hasta que recaiga pronunciamiento judicial.
Además, siguiendo con el objetivo de simplificación administrativa, se suprimen las reclamaciones previas en vía civil y laboral, debido –como confiesa la propia exposición de motivos de la Ley– “a la escasa utilidad práctica que han demostrado hasta la fecha”.