¿Cuál es el fundamento Constitucional de la nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común?

Esta Ley, de conformidad con lo que dispone su Disposición final primera, se dicta al amparo del artículo 149.1.18ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia para dictar las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas; el procedimiento administrativo común y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas.

No ofrece dudas la cobertura que el precitado artículo constitucional brinda a las normas reguladoras del procedimiento administrativo común, así como a las que establecen los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos que en él se integran o que de él resultan.

El Tribunal Constitucional, en diversas sentencias que han venido interpretando las competencias invocadas por el legislador en esta materia y, particularmente, por lo que respecta al procedimiento administrativo común ha afirmado lo siguiente:

“El constituyente ha querido reservar en exclusiva al Estado la determinación de los principios o normas que, por un lado, definen la estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración y, por otro, prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia y los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento”. (vid., por todas, STC 141/2014, de 11 de septiembre).

El Título VI, dedicado a la iniciativa legislativa y a la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones y la disposición adicional segunda de “Adhesión de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales a las plataformas y registros de la Administración General del Estado”, se dictan al amparo de los artículos 149.1.14ª y 149.1.13ª de la Constitución, relativo a la “Hacienda general”, el primero, y a las “bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica”, el segundo.

Más dificultades encuentra el anclaje constitucional de estas materias en los títulos competenciales invocados, habida cuenta de que la materia 13ª del artículo 149,1 de la Constitución se refiere a una competencia que alcanza a la regulación de la estructura, la organización interna y el funcionamiento de los sujetos económicos, así como a su actividad, tal y como señala la STC 1/1982, de 28 de enero, de tal modo que en él “tienen cabida las normas estatales que fijan las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, así como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector”, como ha afirmado la STC 235/1999, de 16 de diciembre. Y no es el supuesto que regula esta Ley.

Por otro lado, la invocación a la materia 14ª del artículo 149.1 de la Constitución para cubrir la disposición adicional segunda de la Ley también resulta de difícil justificación. En relación con dicho título, el Tribunal Constitucional ha señalado que permite al Estado regular íntegramente su propia Hacienda, así como establecer las instituciones comunes a las distintas Haciendas y las medidas para su coordinación y para subvenir a su suficiencia; igualmente le permite regular sus propios tributos y definir el marco general de todo el sistema tributario y los principios generales comunes a él (vid., por todas, STC 130/2013, de…), pues ello se considera plenamente compatible con las competencias tributarias y con la autonomía financiera y presupuestaria de las Comunidades Autónomas. Como también corresponde al Estado, en virtud de este título competencia, no sólo el régimen jurídico de la ordenación de los gastos de la Administración del Estado, sino también el establecimiento de las normas y principios comunes de la actividad financiera de las distintas Haciendas que tiendan a asegurar los principios constitucionales que, conforme a nuestra Constitución, han de regir el gasto público. Por último, el Tribunal Constitucional también ha afirmado interpretando este título competencial que “no resulta fácil deslindar las normas de simple régimen jurídico de las Administraciones públicas que el Estado puede establecer ex articulo 149.1.18 de la Constitución de las normas comunes sobre el gasto público subvencional que el Estado puede dictar al amparo del artículo 149.1.14 CE, por lo que para proceder a una calificación competencia correcta deberá estarse tanto al sentido o finalidad de los títulos competenciales en juego, como al carácter, sentido y finalidad de los preceptos impugnados, es decir, al contenido del propio precepto controvertido. De este modo y a efectos de delimitar adecuadamente el alcance del título competencial que se interpreta, únicamente cabe incluir en él aquellos preceptos que tenga por objeto “la regulación de los derechos y obligaciones de contenido económico de las Administraciones públicas” o “la protección o preservación de los recursos públicos que integran las Haciendas” (vid., por todas, STC 153/1989, de 5 de octubre). En consecuencia, no puede encontrar habilitación constitucional en esta materia relacionada en el artículo 149.1 de la Constitución, toda vez que en esta Ley no se establecen en ella derechos y obligaciones económicos de las Administraciones públicas ni medidas concretas de protección o preservación de la hacienda estatal, autonómica o local.

Lo dispuesto en los artículos 92, primer párrafo, 111, 114.2 y disposición transitoria segunda que serán de aplicación únicamente a la Administración General del Estado, así como el resto de apartados de los distintos preceptos que prevén su aplicación exclusiva en el ámbito de la Administración General del Estado (Disposición final primera, 3).